矿山超能力生产的法律风险及应对措施
发布时间:
2019-04-24
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    矿山超能力生产是指超出采矿证载明的生产规模进行矿产资源的开发利用的行为。
    按照《国土资源部关于进一步完善采矿权登记管理有关问题的通知》(国土资发〔2011〕14号)第25条的规定:变更生产规模的采矿权人应当在采矿许可证有效期内,向登记管理机关申请变更登记。
    2017年7月29日,原国土资源部发布《关于修改<国土资源部关于进一步完善采矿权登记管理有关问题的通知>第25条规定的通知》(国土资发﹝2017﹞29号)取消了“变更生产规模”的情形下,采矿权人应当向登记管理机关申请变更登记的规定。
    2017年12月29日,原国土资源部发布了《国土资源部关于完善矿产资源开采审批登记管理有关事项的通知》(国土资规〔2017〕16号,以下简称“16号文”)。16号文第30条正式废止了国土资发〔2011〕14号文。至此,变更生产规模不再属于矿政管理范围之内的行政许可事项。
    既然矿山的生产规模变更不需要去采矿权登记管理机关申请变更登记,是否就意味着采矿权人就可以任性为之,想生产多少就生产多少而不受任何约束?这样的认识和做法是完全错误和非常危险的,具体原因分析如下。
    超能力生产可能侵犯到国家对矿产资源的所有权而承担相应的法律责任
    《中国人民共和国宪法》第九条的规定:矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有,即全民所有,禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。《中华人民共和国矿产资源法》第三条明确规定:矿产资源属于国家所有,由国务院行使国家对矿产资源的所有权。地表或者地下的矿产资源的国家所有权,不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。国家保障矿产资源的合理开发利用。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏矿产资源。《中华人民共和国物权法》第46条规定:矿藏、水流、海域属于国家所有。
    根据上述法律规定,在我国,矿产资源的所有权归国家(全民)所有,禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏矿产资源。
    同时《中华人民共和国矿产资源法》第三条规定:勘查、开采矿产资源,必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权,并办理登记。
    《中华人民共和国物权法》明确将探矿权、采矿权纳入用益物权的范畴,依法取得的探矿权、采矿权受法律保护,并明确规定:国家实行自然资源有偿使用制度,但法律另有规定的除外。
    根据上述法律规定,采矿权的本质是从国家对矿产资源所有权的基础上派生出来的一种用益物权,即采矿权人在依法向国家缴纳一定的费用后(价款/权益金)在一定的矿区范围和时间期限内,开采一定数量的矿产资源的权利。
    我们以采矿许可证为例,证载的采矿权证有效期为10年,生产规模为2.67万立方米/年。据此,我们可以测算出,国家让渡给采矿权人的大理岩开采总量为26.7万立方米,时间为10年。如果认为变更生产规模不需要去发证登记机关变更登记就可以随意扩大生产量,在10年的有效期内总计开采的大理岩量会远远超出采矿权许可的数量。如果采矿权人不对超采的大理岩进行如实申报并向国家补缴相应的权益金,则会构成对国家所有的矿产资源的非法侵占和非法处置。国家可以根据《中华人民共和国物权法》第106条的规定,向采矿权人追回其超量开采的矿产资源,如果矿产资源已经被出售无法追回的,国家有权向采矿权人请求赔偿损失。如果采矿权人为国有公司或企业,则企业主要负责人还有可能根据《中华人民共和国刑法》第168条被认定为国有公司、企业、事业单位人员失职罪或滥用职权罪,承担相应的刑事责任。
    因此,在采矿许可证许可的范围内超量开采(扩大生产规模)虽然不需要依法进行采矿许可证变更登记,但是采矿权人应当重新编制开发利用方案,并且使变更后的开发利用方案获得矿政管理部门的批准。每年如实向矿政管理部门申报实际开采数量,并对超量开采部分补交相应的权益金。
    超能力生产可能违反国家有关安全监督管理的规定
    2016年02月17日,国家安全生产监督管理总局发布《国家安全监管总局关于印发金属非金属矿山建设项目安全设施设计重大变更范围的通知》(安监总管一〔2016〕18号,简称18号文)。18号文规定:建设单位在建设期间对已经批准的金属非金属矿山建设项目安全设施设计做出变更,且列入《金属非金属矿山建设项目安全设施设计重大变更范围》的,应当编写金属非金属矿山建设项目安全设施重大变更设计,并报原批准部门审查同意。未经审查同意的,不得开工建设。
    据此,在作出扩大生产规模决定之前,要评估扩大生产是否引发安全设施设计重大变更,如果构成安全设施设计重大变更,则应当编写金属非金属矿山建设项目安全设施重大变更设计,并报原批准部门审查同意。未经审查同意的,不得开工建设。如果违反上述规定,则根据《建设项目安全设施“三同时”监督管理办法》第29条的规定:已经批准的建设项目安全设施设计发生重大变更,生产经营单位未报原批准部门审查同意擅自开工建设的,责令限期改正,可以并处1万元以上3万元以下的罚款。
    此外,针对煤矿超能力生产的问题,国家能源局、国家审计署等监管机构的态度也非常鲜明。《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》(国务院令第446号,自2005年9月3日起施行,根据国务院令第638号修正,自2013年7月18日起施行)第八条规定:煤矿有超能力、超强度或者超定员组织生产的重大安全生产隐患和行为的,应当立即停止生产,排除隐患;第11条规定:对被责令停产整顿的煤矿,颁发证照的部门应当暂扣采矿许可证、安全生产许可证、营业执照和矿长资格证、矿长安全资格证。关于煤矿超能力生产的危害,国家能源局和原国家煤监局于2015年发布的《关于严格治理煤矿超能力生产的通知》明确指出,“超能力生产违背煤矿生产规律,是煤矿安全重大隐患,同时严重扰乱市场公平竞争秩序,加剧煤炭供需失衡矛盾。”国家审计署官网公布的对某煤炭集团的审计结果显示,2014年至2016年,在相关部门要求“保供”的情况下该集团所属几十个煤矿超核定生产能力开采原煤过亿吨,但是审计署并不认可该行为是合法合规的。
    超能力生产可能违反
    国家有关环境影响评价法规
    《中华人民共和国环境影响评价法》第24条规定:建设项目的环境影响评价文件经批准后,建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的,建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件。
    扩大生产规模必然引起建设项目规模的变化,可能引起生产工艺或者防止污染、防止生态破坏的措施发生重大变动。因此,采矿权人应当按照《中华人民共和国环境影响评价法》第24条的规定,重新报批建设项目的环境影响评价文件。如果违反此条规定,则有可能依据此法第31条规定,建设单位未依法重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表,擅自开工建设的,由县级以上生态环境主管部门责令停止建设,根据违法情节和危害后果,处建设项目总投资额1%以上5%以下的罚款,并可以责令恢复原状;对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予行政处分。
    超能力生产可能违反
    有关资本市场和评估准则的规定
    证监会2010年公布的《并购重组共性问题审核意见关注要点》中,矿业权的信息披露与评估明确指出:并购重组标的资产涉及矿业权的,应关注充分披露:矿业权最近3年是否存在超能力生产和重大安全事故,如果实际生产能力与矿业权证书登记的生产能力有差异,提供证明实际生产能力经过合法审批的文件。
    中国矿业权评估协会发布的《矿业权评估参数确定指导意见》(CMVS 30800-2008)中是允许根据矿山实际生产能力;但该方法只适用于不涉及有偿处置或采矿权价款已全部缴纳,且矿山生产规模不受国家有关安全生产和宏观调控等政策限制的非采矿权价款评估、采矿权价值咨询。
    《中国矿业权评估准则(2016年修订)》(征求意见稿)针对采矿权生产能力的确定则修改为:生产矿山采矿权评估按采矿许可证载明生产规模确定生产能力。采矿许可证证载生产规模与矿山实际生产能力差异较大时,按生产规模核定文件或类似文件确定生产能力;无生产规模核定文件或类似文件,按采矿许可证证载生产规模确定生产能力。
    无论中国证监会还是中国矿业权评估准则针对涉及生产矿山采矿权生产能力确定都明确的指出:如果采矿许可证证载生产规模与矿山实际生产能力差异较大时,需提供证明实际生产能力经过合法审批的文件或有主管部门的生产规模核定文件或类似文件确定生产能力。
    超能力生产可能违反
    国家有关劳动保护法律规定
    《中华人民共和国劳动法》第四章规定:国家实行劳动者每日工作时间不超过8小时、平均每周工作时间不超过44小时的工时制度;用人单位应当保证劳动者每周至少休息一日;用人单位由于生产经营需要,经与工会和劳动者协商后可以延长工作时间,一般每日不得超过一小时;因特殊原因需要延长工作时间的,在保障劳动者身体健康的条件下延长工作时间每日不得超过3小时,但是每月不得超过36小时。
    实践当中,在矿产品价格高涨且产品供不应求的时候,矿山企业往往会基于利益驱动,开足马力24小时不停地生产作业,可能不经意就违反《劳动法》关于劳动者工作时间和休息休假的强制性规定。根据《劳动法》第90条规定:用人单位违反本法规定,延长劳动者工作时间的,由劳动行政部门给予警告,责令改正,并可以处以罚款。
    ●结束语
    采矿活动是一项技术性强、生态环境扰动大、作业危险性大,且涉及利益主体较多的生产活动。因此,国家不仅仅要从自然资源管理的角度出发对采矿活动进行规制,还会从安全生产、环境保护、劳动保护等多方面对采矿活动进行制约。
    采矿权是一项受法律保护的用益物权。采矿权人在获得依法采矿权利的同时,也肩负着这项权利所随附的义务。这些义务包括:合理开发矿产资源,不造成资源浪费和破坏性开采的义务;保护国家对矿产资源所有权不受侵犯的义务;确保安全生产不造成安全生产事故的义务;生态环境保护和修复的义务;保护劳动者合法权益的义务;依法合规经营的义务;其他法律法规规定必须遵守的义务。此外,作为一个合法经营的企业,还应当担当部分社会责任,帮助改善居民生活,提高本地就业,促进地方经济发展。
    矿山企业,无论是在利益驱动,还是监管缺位,或遭受任何外部压力的情况下,均需要保持清醒的头脑,自觉遵守有关法律法规的规定,以获得企业的健康可持续发展。
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